El presente documento de trabajo pretende analizar los cambios que introdujo la Ley 21.420 al Código de Minería otros cuerpos legales, y los cambios que propone el Congreso de Chile al mismo apartado legal, con sus implicancias para la minería en Chile.
Lo que la Ley N° 21.420 aprobó
I. Antecedentes
Con fecha 4 de febrero de 2022, se publicó la Ley N° 21.420, que reduce o elimina las exenciones tributarias que indica. La misma establece formas de financiamiento que permitirán sustentar en el tiempo la entrega de la nueva Pensión Garantizada Universal (PGU), entre las cuales se incluyen una serie de modificaciones al Código de Minería.
II. Modificaciones
1. Concesión Minera de Exploración
a. Se aumenta su duración de 2 a 4 años, eliminando posibilidad de prórroga.
b. Se prohíbe al titular de una concesión de exploración extinta adquirir, por sí o por interpósita persona, una nueva concesión de exploración que comprenda la superficie de dicha concesión extinta.
c. Se concede acción pública de denuncia en contra la adquisición de las nuevas concesiones de exploración sujetas a la prohibición anteriormente señalada.
2. Concesión Minera de Explotación
a. Se aumenta el plazo para que el manifestante solicite la mensura de su pertenencia de 20 a 30 días, los que se cuentan entre los 90 y 120 días desde la fecha de la presentación de la manifestación al tribunal.
b. Se eliminan la operación de mensura en terreno y la colocación de hitos.
c. Se reduce el plazo de presentación del acta y plano de mensura de 15 a 10 meses.
3. Patente Anual
a. La patente de la concesión de exploración aumenta de 1/50 a 3/50 UTM por hectárea. Veremos más adelante el cuadro de aumento real comparado con lo que se paga actualmente para lo metálico y no metálico.
b. Se elimina la distinción entre patentes metálicas y no metálicas.
c. La patente de la concesión de explotación que no demuestre labores mineras aumentará progresivamente desde 4/10 UTM por hectárea para los primeros 5 años de vigencia, hasta 12 UTM por hectárea a partir del año 31.
d. La patente de la concesión de explotación que demuestre labores mineras o se encuentre bajo evaluación ambiental o cuente con una RCA será de 3/10 UTM por hectárea.
e. El Servicio Nacional de Geología y Minería (“Servicio”) publicará una nómina de concesiones beneficiadas con patentes rebajadas.
4. Información Geológica Básica
a. Al extinguirse o transcurrir su duración -en el caso de concesiones de exploración – o cada 2 años -en el caso de pertenencias-, su titular deberá remitir al Servicio toda la información geológica que hubiere obtenido de los trabajos de exploración realizados en ellas.
b. Se aplicarán multas de hasta 100 UTM a quienes no entreguen la información obtenida.
5. Elementos Técnicos
a. Se introduce el nuevo datum SIRGAS respecto de las coordenadas geográficas o U.T.M.
b. Se iniciará un proceso de unificación del sistema de coordenadas al datum SIRGAS respecto de las concesiones mineras vigentes al entrar en vigencia las modificaciones al Código de Minería.
6. Acciones Posesorias
a. El concesionario deberá acreditar ser titular de una servidumbre minera u otro derecho real que grave el predio superficial que comprenda su concesión para ejercerlas.
III. Vigencia ley original
- Las disposiciones de esta ley entrarán en vigencia a partir del primer día del mes subsiguiente a la fecha de su publicación en el Diario Oficial.
- Las modificaciones introducidas al Código de Minería entrarán en vigencia transcurrido 1 año desde su publicación en el Diario Oficial (4 de febrero de 2023).
- Dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia de las modificaciones al Código de Minería deberá modificarse el Reglamento del Código de Minería y los demás reglamentos o normas administrativas necesarias.
- Las concesiones de exploración inscritas en el Conservador de Minas correspondiente, que se encontraren vigentes y no hubieren sido prorrogadas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, se entenderán constituidas por un plazo de 4 años desde la fecha de su constitución.
- Los titulares de concesiones actualmente vigentes deberán entregar la información geológica básica que posean transcurridos 2 años desde la entrada en vigencia de la presente ley.
- Para el cómputo de los plazos de la patente progresiva de pertenencias no trabajadas, aquellas cuya obligación de amparo es anterior a la entrada en vigencia de las modificaciones al Código de Minería se entenderá que cumplen su primer año de vigencia el último día del mes de febrero siguiente a la fecha de la entrada en vigencia de esta ley.
Modificación de la vigencia Ley N° 21.536
Con fecha 26 de enero de 2023, se publicó la Ley N° 21.536 que pospone los efectos para el sector minero de la Ley N° 21.420, para el día 1 de enero de 2024. Lo anterior, a través de la modificación del inciso primero del artículo décimo transitorio de la Ley N° 21.420 que inicialmente establecía su entrada en vigencia a partir del 4 de febrero del año 2023.
Dentro de las modificaciones que se posponen con esta norma, entre otras, dicen relación con la incorporación de nuevos requisitos para la interposición de denuncias de obra nueva; el cambio de coordenadas al sistema de referencia geodésico para Chile (“SIRGAS”); nuevas obligaciones de información por parte los concesionarios mineros; aumento del plazo de las concesiones de exploración y eliminación de la prórroga, entre otras.
Sin embargo, resulta relevante recalcar que uno de los cambios que también se posponen, corresponde al alza en los montos de las patentes de las concesiones de exploración y explotación amparadas por el Código de Minería. Ello implica que, con la aprobación de esta norma, el pago de la patente no aumentaría a partir del 4 de febrero de 2023 como estaba previsto, sino que a partir del 1 de enero del 2024.
Con todo, y según se ha reconocido públicamente, la postergación en la entrada en vigencia de esta normativa minera permitiría a las autoridades contar con más tiempo para corregir algunos problemas identificados en la discusión parlamentaria y considerar las sugerencias levantadas por los distintos actores de la industria.
Cabe hacer notar que la Ley N° 21.536 (1 página) artículo único, sólo formaliza el aplazamiento de la vigencia de los cambios que introdujo la Ley 21.420 al Código de Minería; sin embargo, en la historia de la Ley publicada por la Biblioteca del Congreso Nacional se entregan los fundamentos en un documento de 22 páginas, el cual bien vale la pena analizar y revisar debido a la importancia que tiene para las conclusiones del presente informe.
Historia de la Ley N° 21.536
Fundamentos y Objetivos
«Entre las medidas que introdujo el artículo 10 de la ley N° 21.420 al Código Minero, se encuentra el establecimiento del Datum SIRGAS como nuevo sistema de referencia de coordenadas U.T.M. de las concesiones mineras. Sin embargo, los análisis efectuados por el Ministerio de Minería y el Servicio Nacional de Geología y Minería han demostrado que, en la práctica, su implementación en los plazos previstos no será factible.
Esta información es sumamente relevante, dado que dentro de los artículos transitorios de la misma ley N° 21.420, se estableció el procedimiento a través del cual se deberán materializar los cambios de coordenadas de las concesiones vigentes y, conforme a dicho procedimiento, una vez que las coordenadas fuesen establecidas por resolución firme, deben ser inscritas en un plazo de 6 meses, so pena de producirse la caducidad de los títulos. En otras palabras, la entrada en vigor de estas disposiciones podría producir un efecto sumamente indeseable en nuestro régimen concesional minero, y con ello perjudicar el funcionamiento de esta importante actividad económica.»
Otros aspectos argumentativos de la Ley en sus fundamentos fueron:
- La concentración de la propiedad minera («15 empresas tienen el 50% del total de hectáreas concesionadas», fuente SERNAGEOMIN 2022).
- Falta de producción. Del total de las concesiones mineras sólo el 10% estaría siendo trabajada.
- El costo de las patentes mineras estaría 6,5 veces por debajo de la media internacional.
«En ese sentido, se aumenta el monto de la patente de concesiones de exploración y explotación, sin distinción de valor entre naturaleza de concesión metálica y no metálica. Adicionalmente, se crea una escala progresiva de acuerdo con el transcurso de los años para concesiones que no demuestren trabajos.»
Es necesario que el Código de Minería a la fecha en su TITULO X DEL AMPARO, EXTINCIÓN Y CADUCIDAD DE LAS CONCESIONES MINERAS Párrafo 1° Del amparo Artículo 142.- señala el carácter de la obligación al señalar «La concesión minera debe ser amparada mediante el pago de una patente anual».
«Protección, defensa, auxilio de sus derechos.»
Agrega: «Interés económico principal resida en las sustancias no metálicas». En este sentido la Ley vigente Código de Minería hace explícito que no es posible que una concesión admita sólo 1 mineral, ya que la naturaleza propia permite obtener siempre más de uno, dependiendo de la zona, sector, predio, condiciones geológicas y ambientales del lugar.
Lo segundo relevante a señalar, es que la legislación presenta la distinción entre la minería de lo metálico y no metálico (metales alcalinos) de forma clara, debido a que son incomparables una de las otras.
La concesión minera se rige por la Constitución Política de la República, por la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras (N° 18.097), por el Código de Minería y su Reglamento, y por las demás disposiciones civiles vigentes que no contravengan las disposiciones previamente señaladas. La concesión minera es un derecho real e inmueble distinto e independiente del dominio del predio superficial, por lo que dichos derechos pueden corresponder a un mismo dueño o bien a dueños distintos. Este derecho de concesión es oponible al Estado y a cualquier persona; transferible y transmisible, susceptible de hipoteca y otros derechos reales y, en general, de todo otro acto o contrato.
Procedimiento Actual
El Departamento de Propiedad Minera administra el Rol Nacional de Concesiones Mineras, el cual se elabora para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 159 del Código de Minería y tiene como objetivo mantener un listado actualizado de las concesiones mineras vigentes del país. Cabe señalar que hasta el año 1980, tanto la elaboración del Rol como el cobro de las patentes mineras lo efectuaba la Tesorería General de la República; sin embargo, a partir del año 1981 el Rol es elaborado por el Servicio Nacional de Geología y Minería, mientras que el cobro continúa siendo efectuado por la Tesorería General de la República. El Rol de Concesiones Mineras contiene las concesiones mineras de exploración y explotación vigentes para todas las regiones del país. En este listado las concesiones mineras se clasifican por comuna, indicando si son concesiones mineras de exploración, las que pagan una patente anual de un quincuagésimo de Unidad Tributaria Mensual (UTM/50) por cada hectárea completa, o si son concesiones de explotación, que se clasifican de la siguiente forma:
i. Aquellas que pagan una patente anual equivalente a un décimo de Unidad Tributaria Mensual (UTM/10) por cada hectárea completa.
ii. Aquellas que pagan una patente anual equivalente a un trigésimo de Unidad Tributaria Mensual (UTM/30) por cada
hectárea completa, que corresponden a pertenencias cuyo interés económico principal reside en sustancias no metálicas
o en los placeres metalíferos que existen en ellas. También se incluyen en este grupo las pertenencias constituidas
sobre sustancias existentes en salares.
iii. Aquellas que pagan una patente anual equivalente a un diez milésimo de Unidad Tributaria Mensual (UTM/10.000) por cada hectárea completa, que corresponden a las concesiones mineras de explotación acogidas al beneficio de patente
especial establecido en la Ley Nº 19.719.
En el año 2022, se asignaron 14.387 roles de exploración y 2.090 roles de explotación a nivel nacional; y, de acuerdo con el Artículo 90 del Código de Minería, se publicó en junio del año 2022 la nómina de las concesiones que se constituyeron en el año calendario anterior, que corresponden a un total de 17.145 concesiones mineras de exploración y 1.878 concesiones de explotación. Se tramitaron y reconocieron 154 beneficios de patentes especiales para pequeños mineros y mineros artesanales de la Ley Nº 19.719 para los años 2022 – 2023.
Fuente: Anuario de la Minería de Chile 2022, Servicio Nacional de Geología y Minería.
Nuevo Proyecto de Ley
El 23 de noviembre de 2023 la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de Ley bajo Numero de boletín 15510-08. Cabe hacer notar, que el ingreso a la Cámara de Diputados se realizó con fecha abril de 2023, y luego de algunas modificaciones se llegó a un texto final, cuyo tenor pasaremos a analizar.
«mensaje de s.e. EL presidente de la república CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY que MODIFICA EL CÓDIGO DE MINERÍA, LA Ley N° 21.420 y otros cuerpos legales vinculados al sector minero.
…
debido a la premura que impuso la tramitación de la Ley N° 21.420, se generaron ciertos vacíos e inconsistencias en la normativa minera y su implementación. Algunos de estos defectos fueron ya enmendados mediante la Ley N° 21.462, publicada en el Diario Oficial el 26 de julio de 2022, que modifica a ley N° 21.420. «
Cabe hacer notar que la Ley N° 21.462 promulgada el 19 de julio de 2022 (de 2 páginas), realiza un cambio «por error» en el precio de la patente minera contemplada en el artículo 142 bis de la Ley N° 21.420 en el siguiente caso:
«Respecto de aquellas pertenencias que no habiendo Art. único N° 1 iniciado faenas mineras se encuentren comprendidas en un D.O. 26.07.2022 proyecto de desarrollo minero que haya obtenido una Resolución de Calificación Ambiental o que haya ingresado al sistema de evaluación ambiental para su calificación, conforme la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, y al Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, el monto de la patente será el equivalente de tres décimos de unidad tributaria mensual por hectárea completa.»
Se reemplaza un tres décimos de unidad tributaria mensual por hectárea, por un décimo de unidad tributaria mensual por hectárea.
Es decir, a meses de la publicación de la Ley original, ya el legislador visualizó un problema en materia de precio, esgrimiendo un error de digitación, una corrección en el precio a la baja de las patentes mineras, respecto de un caso particular.
Así, llegamos al documento aprobado por la Cámara de Diputados bajo Numero de boletín 15510-08
«El presente proyecto de ley tiene por objeto abordar y resolver las inconsistencias y vacíos contenidos en la ley N° 21.420, como también ajustar y mejorar una serie de disposiciones del Código de Minería, Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras y del Decreto Ley N° 3525, que Crea el Servicio Nacional de Geología y Minería, para generar un estatuto normativo más armónico y acorde a la realidad práctica de la minería de nuestro país.»
Es decir, el legislador advierte la inaplicabilidad de la la Ley N° 21.420 en materia de minería, lo que lo lleva a proponer un cambio en el proceso de verificación y control, un cambio en los procedimientos, un cambio en la cuantía de las patentes, un cambio en los plazos, y un cambio en la mirada de la minería en nuestro país.
Dicho de otro modo, bajo el amparo de la eliminación de exenciones tributarias mérito de financiar la Pensión Garantizada Universal, se propone un profundo cambio en la minería de nuestro país, que va más allá del aumento de las patentes mineras y la eliminación de exenciones. Este cambio carece de sustrato, toda vez de que se hizo sin las bases, sin los actores, finalmente se hizo sin contar con la voz y voto de los mineros de nuestro país.
» En términos formales, el proyecto de ley que se somete a su consideración consta de cuatro artículos permanentes y cuatro artículos transitorios. El primer artículo modifica el artículo 10 de la ley N° 21.420, que reduce o elimina exenciones tributarias que indica, disposición que a su vez modifica el Código de Minería. El segundo artículo modifica directamente el Código de Minería en diversas materias. El tercer artículo introduce una modificación acotada a la ley N° 18.097, Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras. Por último, el cuarto artículo modifica el Decreto Ley N°3525, de 1980, que Crea el Servicio Nacional de Geología y Minería.»
Cabe hacer notar que la Ley N° 18.097 Orgánica Constitución de Concesiones Mineras data del año 1982, con una última actualización el año 1990; y el Decreto Ley Decreto Ley N°3525, data de 1980 con una última actualización el año 2021.
De este modo, revisar el detalle del proyecto Ley resulta de vital importancia para el sector, toda vez de que determinará aspectos de fondo que van más allá del aumento en las patentes mineras y la eliminación de las exenciones.
Argumento que valida la tesis que se propone: La Inaplicabilidad de la Ley 21.420 artículo 10, en Materia de Minería
«Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio»
Fuente: Constitución de la Política de la República Chile DE LOS DERECHOS Y DEBERES CONSTITUCIONALES Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas: 24º.-
El mismo instrumento legal señala «los derechos mineros se regirán por el Código de Minería«.
Este instrumento legal agrega:
«CODIGO DE MINERIA TÍTULO I DEL DOMINIO DEL ESTADO Y DE LOS DERECHOS MINEROS
Párrafo 1°.
Normas Generales
Artículo 1°.- El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, comprendiéndose en éstas las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles con excepción de las arcillas superficiales, no obstante la propiedad de las personas naturales o jurídicas sobre los terrenos en cuyas entrañas estuvieren situadas.
Pero toda persona tiene la facultad de catar y cavar para buscar sustancias minerales, con arreglo al párrafo 2° de este título y también el derecho de constituir concesión minera de exploración o de explotación sobre las sustancias que la ley orgánica constitucional declara concesibles, con la sola excepción de las personas señaladas en el artículo 22.»
Estos textos, han sentado las simientes de la minería en Chile hoy en donde tenemos más de 133.263 concesiones mineras, según fuente anuario 2022 SERNAGEOMIN. De estas, 41.433 son de exploración y 91.830 son de explotación. Muchas de estas concesiones vienen desde 1932.
A continuación, veremos cómo se ve nuestro país minero.
De este modo, las concesiones mineras hoy constituyen propiedad para quien las posee. Esta propiedad indica: 1) el tipo de concesión, 2) el lugar señalando los vértices, además, de la ciudad, comuna y región de nuestro país, 3) las hectáreas que contiene, 4) los deslindes y finalmente, Sentencia Constitutiva de Concesión de Explotación y Acta de Mesura inscrita en el Registro de Propiedad en el Conservador de Minas de la Comuna.
Cada concesionario en todo Chile, los 133.263, tienen su Sentencia Constitutiva de Concesión. Este documento es soberano, irrefutable, irredarguible e incontrovertible. Da cuenta de un derecho de propiedad consagrado.
Por lo tanto, todos los aspectos que indicados en la Ley N° 21.420, artículo 10, en la Historia de la Ley N° 21.536 y finalmente, en el texto que actualmente se discute en el Senado 15510-08 en materia: vértices, deslindes, sistemas de medición, tipos de concesiones, incluso el tipo de información puede bien entenderse como parte esencial de la propiedad.
Agregamos, que la historia de la propiedad minera ha incorporado las coincidencias y superposiciones de los vértices, como parte de una realidad. Evidentemente, si nuestro país fuera plano, y la minería fuera uni mineral, sería fácil. Pero debemos comprender, lo que, para los geólogos y paisajistas, finalmente para todos los chilenos es obvio de admirar. Nuestro país es largo y angosto, y sin duda consta de una geografía compleja al contar con 2 cordilleras, que definen el Chile continental; que agrega una zona insular volcánica y finalmente, una zona antártica. Esto ha permitido que nuestro país se defina como un país minero.
Es decir, tampoco la Ley podría omitir la realidad cierta de que tenemos al menos 2 ramas principales, que no sólo existen en la Ley, sino que a la fecha ha sido la forma de organizar la minería, especialmente en materia de impacto ambiental. Estas ramas son la metálica y la no metálica.
El litio declarado mineral de interés nacional.
«El norte de Chile se caracteriza por una sucesión de cordilleras de orientación norte-sur que limitan cuencas ocupadas por numerosos lagos salinos y costras de sal, llamados colectivamente salares (Chong, 1984; Vila, 1990; Risacher et al. , 2003). Tanto los salares andinos como preandinos del norte de Chile constituyen uno de los complejos evaporíticos más importantes del mundo y, entre otros, contienen recursos significativos de litio (Ericksen y Salas, 1989; Cabello, 2021). Al menos 59 salares ( ca . 5.211 km 2 ), lagos salinos y lagunas (unos 222 km 2 ) se encuentran emplazados en cuencas endorreicas, distribuidas dentro de un área de 53.000 km 2 . Estas definen una franja de orientación norte-sur, entre los 18 y 27° S, con una longitud de unos 1.000 km y un ancho promedio de 120 km (50-250 km) en la vertiente occidental de la cordillera de los Andes ( Fig. 1 ).»
Fuente: Reservas, recursos y exploración de litio en salares del norte de Chile.
Dada la limitación para la explotación del litio en el norte grande, especialmente; es de entender que el actual artículo 142 del Código de Minería, haga la distinción, y al mismo tiempo, diferencia el cobro de la patente minera.
Es decir, antes de llegar a la propuesta de patentes que plantea la Ley N° 21.420, en su artículo 10; no era posible de aplicar los cambios en las definiciones. Esto sostiene por si sólo la inadmisibilidad del artículo 10.
En lo que respecta al fondo de la Ley N° 21.420, cabe agregar que las patentes mineras no tienen el carácter recaudatorio de un impuesto. Tampoco son permanentes en el tiempo, debido a la característica no renovable del recurso minero.
Es menester trasmitir a los Senadores que hoy tratan el tema, que lo mejor que pueden hacer por nuestro país Chile, es derogar el artículo 10 de la Ley N° 21.420, y por ende la afectación de dicha Ley en materia de minería; y nombrar un comité de especialistas que estudien en profundidad las actuales concesiones mineras, las problemáticas de los deslindes, de las consideraciones legales, productivas, históricas entre metálicos y no metálicos, las que datan de 1932, y que pasaron por un profundo proceso de catastro en 1983, con la promulgación del Código de Minería; y que legisle sobre este tema estructural para el país, en el sentido propio del orden, y no a expensas de una Ley cuyo anhelo es otro.
Agrego, más allá de las patentes mineras al alza que propone la Ley de Financiamiento a la Pensión Garantizada Universal, es del deber del congreso definir, si el catastro de minas en lo sucesivo, y respecto a nuevas concesiones, debe pasar a SIRGAS Datum que certifica el Instituto Geográfico Militar. Sin duda, un tema importante de atender, pero bajo el alero de una Ley distinta, no bajo una Ley de financiamiento.
Tendríamos Senadores íntegros y de probidad a ultranza, si lograran observar que derogar la Ley N° 21.420 en materia de minería, es el único camino posible para el Chile de hoy.
Por Claudia Valdés Muñoz @copyright / cvaldes@bbsc.cl
